从1938年11月起，晋察冀根据地进入巩固发展的时期。各军分区捷报频传，聂荣臻非常高兴。1939年元旦，他在《抗敌报》上发表新年题词，号召根据地军民“以新的战斗精神，粉碎敌人一切进攻计划，迎接1939年新的伟大胜利”。2月8日，他在向各军分区发出“对敌估计及我们今后的对策”中指出：敌人“扫荡”的特点是在各处“扩大据点，使之连接成线，由点线向‘面’的方面扩张”。在战术上多以攻为守。同时极力建立伪组织，压迫和争取民众，破坏我政权及财政措施。据此，我们的总任务是巩固现有阵地，坚持游击战争。平汉路以西的部队，应积极打击各个小据点向外扩张的敌人，出没于平汉、正太路上，配合冀中与晋东南的斗争。冀中部队应先打击孤军突出的敌人，使之不能连结成线，孤立它的点，对工事薄弱的敌人据点，要坚决攻占。接着，他又根据总部发布的整军训令，制定了整编计划，逐步加强主力团和大队的建设训练，以适应游击战与运动战相结合的需要。到1939年底，全区主力部队编成31个团，加16个地区队，总兵力达12.7万余人。

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